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11月7日-11月18日，市政府法制办抽调人员，分两个组对12个县（区）8个重点实施行政处罚裁量标准的单位和36个市直行政执法单位的行政执法案卷进行了评审，对执法情况进行了调研。通过评审和调研，我们发现行政执法单位在办理行政处罚案件时，从立案、调查取证、审查决定、送达、执行、结案、归档等环节较之以前更加清晰、准确、合法、规范，但仍然存在着一些问题和不是。为此，市政府法制办在认真调研的基础上对存在的问题进行了认真分析研究，主要情况如下：
一、主要问题
行政执法人员对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，除依照《行政处罚法》当场作出行政处罚决定处，一般应按照登记立案、调查取证、告知、提出处理意见、听证、作出处罚决定、送达、执行等环节进行。从案卷调研的情况看，主要有以下问题：
（一）证据收集有瑕疵
1、处罚主体不明确。被处罚人为自然人的没有身份证明；被处罚单位没有法人代表身份证明；被询问人无授权委托或身份证明；被处罚对象认定不准确。
2、案件证据无验证。违法现场的照片未经过当事人的确认，或案卷证据清单中注有照片，但案卷内没有收集；证据复印件来源不清，既未注明出处、取证日期，也未在复印件上面注明与原件核对无异等。
3、笔录制作不规范。询问笔录未采用“七何询问法”；现场检查笔录记录关系量罚事项不完整；勘验笔录附图不规范，徒手绘图，且未绘制参照物确定违法地点；案卷内调查取证文书没有执法人员签名或只有1名执法人员签名；当事人拒绝签名，没有邀请适合的人员作为见证人。
（二）裁量标准未执行
在调研中发现，大部分单位未能按照省政府要求在行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、案件调查终结报告上有“轻微、一般、严重或者特别严重”的提示；个别单位在做出行政处罚决定时，未能根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度认定裁量等级，在已认定裁量等级上与公布裁量等级规定处罚的金额不相符，存在轻裁量等级重处罚，重裁量等级轻处罚或者不予裁量的现象。
（三）法律文书不标准
1、个别执法部门使用的系统内部文书格式过于陈旧，已不符合实际工作和法律更新的需要。
2、一些法律文书填写不够规范，有漏项或填写不清楚；有的处罚案卷没有调查终结报告、案件处理审批表和结案报告；有的结案报告内容不充分，基本情况和案情叙述不清；有的没有领导签批意见。
3、少部分单位的处罚决定书格式、内容过于简单，基本要素不具备，表述不严谨。
（四）执行和罚缴分离不到位
1、罚缴分离执行不严谨。执罚部门存在直接收缴罚款，执罚单位不按规定留存银行缴款凭证，同时，无法证明罚缴分离的情况。
2、作出罚款决定的行政处罚决定书未载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，也未明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。同时，对逾期未缴纳罚款的也未执行加处罚。
3、逾期不申请强制执行。行政执法单位未能在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出行政强制执行，致使罚款落实不到位或落实不了。
4、个别案件行政处罚的额度与行政处罚事先告知书或者行政处罚审批的内容不一致，甚至有实际收缴的罚款数额与处罚决定金额不符的现象，既不属于法从轻、减轻、不予处罚法定情形，也不属于经当事人申请和行政机关批准暂缓或者分期缴纳情形。
（五）案卷归档不规范
部分单位未能严格按照档案管理的要求对案件进行归档，建档意识不强，档案管理不规范。一是有的单位没有按照档案归档的要求制作卷宗，出现有漏页、缺页、页面大小不统一的情况；个别部门的卷宗编号、卷皮制作、目录填写、文书排列、页码编序不规范；某些部门没有及时将行政执法过程中形成的资料装订成卷，而是将资料装入档案袋，有的甚至只用订书钉将资料订在一起。二是卷内材料排列混乱。各种材料顺序随意、前后颠倒，逻辑关系混乱。视频、录音、照片等一些证据材料不按要求归档。
二、造成原因
（一）机构设置不健全，领导意识不强。部分单位没有专职的分管领导，法制审核职能划分到非法制机构，没有专职的法制工作人员，导致行政执法活动领导不重视，执法案件审核把关不严，办案和案卷质量偏低，一些单位和执法人员对处罚程序问题认识不足，重实体轻程序、重执行轻立卷。
（二）执行行政处罚裁量标准力度不够。一是在现有的行政执法人员中，相当一部分执法人员没有经过系统的行政处罚裁量和行政管理知识培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出现偏差。二是价值取向和感情因素的影响。国家赋予行政机关的自由裁量权是由执法人员操作的，执法人员的权力观、地位观、利益观特别是价值判断标准受到地方利益、部门利益乃至个人利益的影响，行政处罚裁量标准的应用发生偏差，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。
（三）执法监督力度不足。一是政府法制机构工作人员力量不足。政府法制机构多数只有2至3名工作人员且还兼任其他工作，对内部监督和层级监督难以开展起来，缺乏有效地约束机制，导致执法人员在行政处罚过程中的随意性较大。二是外部的监督力量也难以发挥应有作用。由于行政处罚内容和程序公开不到位，社会力量缺乏对执法部门和执法行为进行有效监督的制度保障。
（四）对执法人员的培训走过场。法律、法规和政府规范性文件在不断更新完善，对执法人员业务能力和执法水平的要求越来越高，但有些执法部门未及时组织执法人员进行学习培训或者培训时间过短，执法人员未能深刻理解培训内容就已经结束，造成执法培训流于形式，起不到应有的作用。
三、解决对策
针对存在问题，我们应在以后的工作中做到以下四个方面:
（一）加强领导，提高认识。各级政府及其执法部门应从推进法治政府建设、维护和谐稳定大局的高度抓好行政执法特别是行政处罚工作，推进依法行政，打造法治政府、服务型政府。一方面，建立行政执法监督工作领导小组，明确一名领导专门负责，下设机构具体落实工作任务。另一方面，应进一步加强法制机构建设，充实人员，增加力量，设立专门法制机构或者明确专职的法制工作人员，使机构和人员的配置与工作任务相适应，充分发挥参谋、助手和监督、把关的作用。
（二）规范执法行为，限制自由裁量。一是严格执行行政处罚规范、程序和时限，切实做到行为标准、程序正确、期限合法。各级行政执法机关加强对行政处罚行为的指导，及时纠正处罚过程中存在的问题。二是建立和完善行政处罚裁量权制度，从制度上对行政处罚内容、程序进行规范，使执法人员在行使自由裁量权时，有章可循，有据可依，尽量避免因自由裁量不当引发的行政诉讼。三是强化行政处罚评议考核机制，坚持评议考核的日常化、规范化，不断创新和完善工作方法，促进行政处罚办案质量和水平的不断提高。
（三）完善监督制约机制。根据《河南省行政机关执法条例》规定,继续完善政府层级监督机制，抓好对同级政府职能部门行政执法工作的监督。一是加大监督检查力度。建立行政执法监督人才库，通过对人才库人员的临时抽调，组织专项检查、联合检查、随机检查以及行政案件个案检查，把行政执法监督检查作为一项常规工作来抓，及时发现和纠正执法中的问题，同时组织讨论分析会，认真分析研究行政执法中存在问题的成因和解决问题的办法。
（四）建立行政执法培训继续教育制度。结合行政执法证年审制度，采取脱产培训，对行政执法人员进行法律知识更新和补充，重点学习新颁布的法律、法规，特别是政府出台的相关规定和具体实施办法，掌握新精神、新要求，及时改进不适应的工作方法，解决执法工作中遇到的难题。 |
