当前，正确处理人民内部矛盾，及时化解社会纠纷，是维护社会和谐稳定紧迫而重大的任务。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。行政复议调解作为行政调解的重要方式，既可以实现矛盾纠纷当事人之间的和谐，又可以实现行政机关和管理相对人之间的和谐，具有其他行政调解不可替代的客观优势。因此，在新的形势下，必须重视行政复议调解，不断完善行政复议调解制度，充分发挥行政复议调解在化解社会矛盾、促进社会和谐方面的功能与作用。

一、行政复议中调解的涵义和模式

调解作为一种具有东方特色的纠纷解决机制在我国被广泛运用，并作为一种制度文化深深影响着民众的社会价值观。在行政复议中运用调解手段虽说在实践中由来已久，但在立法上得以确立却是在《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)颁布之后。行政复议中的调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。根据行政复议机关在调解中所起作用的不同，可以将行政复议中的调解分为两种模式：

1、主导模式：复议机关在调解程序中起着主导作用，积极主动地介入并引导和促进调解协议的达成，最终以行政复议调解书结案。这种模式标志着行政复议调解制度的建立，效力较高，但只适用于两种案件：一种是公民、法人或其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；一种是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

2、辅助、指导模式：复议机关仅参与主持，起辅助或指导作用，协调争议双方达成调解协议后，由申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。这是在行政复议调解制度建立以前，复议机关受法律空间的压迫不得已而为之的一种模式，也是应用较为广泛的一种模式，但调解效力不明。在实践中，这种模式的行政调解和行政和解在结果上有一定的共通性，容易发生混淆，其不同之处在于：行政复议机关在调解活动中属于积极参与的一方，调解当事人也是在相信政府诚信公正和复议机关办案人员的积极努力下达成合意的；而在和解中，复议机关则可以不参与当事人的和解活动，甚至也有可能当事人在复议机关完全不知情的情况下达成协议，最终由申请人撤回复议申请，复议案件终止。

二、行政复议调解制度的立法发展和作用

从1989年国务院颁布《行政复议条例》明令禁止复议案件适用调解，到1999年全国人大颁布实施《行政复议法》对复议调解未作规定，再到2007年国务院颁布实施《复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解，行政复议调解制度实现了从无到有的跨越。这一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正和促进依法行政有着十分重要的意义。

作为行政复议机关，“以人为本、复议为民”是我们在办理复议案件的过程中应当始终坚持的基本宗旨。行政调解是一种兼容了情、理、法的纠纷解决机制，是以人为本观念的最直接反映。行政调解作为一种非诉讼纠纷处理方式，具有不可比拟的优势。从微观上讲，可以使当事人在意思自治下达成满足双方需要和利益的协议，化干戈为玉帛，实现双赢的目的；从宏观上讲，可以节省行政资源，提高行政效率，维护社会稳定。

三、行政复议中适用行政调解的若干问题

从实际情况看，现行的行政复议调解制度仍然存在以下亟待解决的问题：比如说行政复议调解的性质、效力和具体程序都不完善，这不利于发挥调解方式化解纠纷、促进稳定的重大作用。

(一)行政复议机关在行政调解中的地位和职权范围不确定。现行的行政复议法律法规对复议机关主持行政调解的职能范围未作有效区分，致使行政机关的调解职能范围要么界定的过宽，造成行政权力的不恰当介入；要么界定的过窄，使复议机关无法有效开展工作，也达不到应有的效果。在行政复议调解实践中，除了《复议法实施条例》规定的两种适用调解的案件外，还有很多案件法律并无明确规定能否适用调解。在此情况下，如果案件当事人有调解意向，复议机关从案件实际情况出发进行调解并达成协议，最终以申请人撤回复议申请的方式结案。这种调解既是当事人共同的意思表示，也是经复议机关的积极参与协调达成的，可能会达到“案结事了”的效果。不过，在这种调解模式中，复议机关的地位和职权范围都是不确定的，其是否应指导或参与调解活动是一个存在争议的问题，这就造成了实际操作难度较大和调解协议效力不明等负面效应。

(二)行政复议调解的效力不明。一是行政复议调解书是否具有强制执行力，立法上并未明确规定。行政复议调解书是双方当事人在行政复议机关主持下自愿达成的合意，一般情况下，当事人都能自觉履行，但实践中也可能发生一方当事人拒不履行的情形，那么在此情况下，另一方当事人可否直接依据行政复议调解书到人民法院申请强制执行。二是在辅助模式中，双方当事人达成的调解协议具有何种法律效力不明确。司法调解协议与人民调解协议，我国法律法规和相应的司法解释赋予其明确的法律效力；主导模式中的行政复议调解书依法生效后，当事人也不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议。但辅助模式中的调解协议没有相应的法律规定，其实际上相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订的民事合同，在履行上主要靠当事人的自觉，法律效力有很大的不确定性。

(三)行政复议调解的程序不够健全，缺乏监督和救济手段。行政调解的程序规定比较匮乏，大多体现为一些抽象规定，《复议法实施条例》对于调解程序如何启动、人数、时限、行政复议调解书的监督和救济途径都没有明确规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。可以说，现行的行政复议调解机制存在重实体、轻程序的倾向。

四、完善行政复议调解制度的相关建议

(一)完善法律规定。《复议法实施条例》虽然已确立行政复议调解制度，但规定得较为原则。调解作为与行政复议决定同样重要的结案方式和一项特殊的制度，其应当既具有调解的一般特点和优势，又必须适应行政复议案件审理的需要，与现行的行政复议制度相配套。因此，它的规则架构应当完整，其应遵循的原则、适用的行政争议范围、调解程序的规范与控制、调解结果的拘束力与救济方式等都应当有明确完整的规定。建议在条件成熟时，积极探索制定单独的行政复议调解办法，使行政复议机关在调解时切实有章可循。

(二)明确适用范围。建议在立法或对《行政复议法》修改的过程中，对哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，采用列举方式进一步明确。同时，建议在不违反法律的基本原则和精神、不损害国家利益、公共利益和第三人合法权益的情况下，尽可能地扩大行政复议调解的适用范围，使调解制度在新形势下不断彰显生机与活力。

(三)规范运作程序。一是启动程序。对于可适用调解的案件，调解程序主要应由行政复议申请人、被申请人、第三人申请提出，复议机关也可以根据具体案情提出建议。二是明确规定不同调解模式的结案方式。分别对不同调解模式下的调解程序作出规定，达到行政复议调解模式的程序化、规范化。三是设置行政复议调解的简易程序。对于一些双方调解愿望强烈，意见分歧不大，易达成一致调解意见的案件，适用简易调解程序，快速办结，以实现行政复议“高效、便民”的原则。

(四)明确法律效力。一方面，对于依据《复议法实施条例》第五十条规定制作的行政复议调解协议，要明确赋予其强制执行力。另一方面，也应当对当事人双方经辅助模式的行政调解达成的协议具有何种效力作出明确规定，确保行政复议调解具有公信力和可操作性。

(五)设立监督救济机制。在行政调解中，由于行政调解的主导部门是行政机关，不可避免地保留较强的行政化色彩，有时可能只注重行政机关的单方性，而不重视纠纷当事人的参与，因此，我们在积极探索运用行政复议中的调解手段解决行政纠纷、化解行政矛盾的同时，应当设立监督救济机制，保障当事人的合法权益，正确处理各种关系和矛盾，真正做到“复议为民”。