2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：规章和规范性文件应当依法报送备案，对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。2007年《河南省规章规范性文件备案办法》第4条规定：县级以上人民政府及其所属工作部门在发布规范性文件之前，应当经其法制机构进行合法性审查；未经合法性审查或者审查未通过的，不得发布施行。根据以上规定，政府法制机构对规范性文件除依法报送备案外，还要进行两个方面法制审查，一是下级政府或本级部门的报备审查，二是本级政府发文前的审查。对规范性文件的审查报备既是政府法制机构的法定职责，也是政府法制机构的重要日常工作。如何做好规范性文件的审查报备，结合我县多年的工作实际，笔者认为应当把好以下“五关”。
一、把好甄别关。在工作中常遇到不是规范性文件而要求法制机构进行审查的情况，并且说由法制机构审查把关后，心里有底，也不会出现违法现象。这既是对法制机构的看重和信任，同时说明了很多同志对规范性文件概念不了解，把握不准，分辨不出哪些是规范性文件，哪些不是规范性文件。对此，法制机构工作人员一定要能区别清楚，心如明镜，把握准确。按照《河南省规章规范性文件备案办法》第2条的规定：规范性文件是指省人民政府所属工作部门，各省辖市、县（市、区）人民政府以及乡（镇）人民政府制定的，规范公民、法人和其他组织的行为，具有普遍约束力的各种决定、规定、命令、办法、细则、通告、公告、通知、意见等文件的总称。规范性文件往往涉及或影响行政相对人的权利和义务，如果不进行法制审查有可能违反国家法律政策，所以有必要进行审查，也是法制审查报备的意义所在。对于不是规范性文件的一般不予审查，也不用向上级报备。
在工作实践中，存在这样的现象，有些文件虽然不是规范性文件，但是有可能做了影响行政相对人权利义务的规定，此类文件一般是《XXX工作实施方案》如《XXX年防汛工作预案》等，主要规定各部门的工作职责、工作时间和工作方法步骤等，依据还是上级的法律法规和政策，对此可以作为一般性审查，只要不违反法律和上级政策不用向上级报送备案。据了解，在有些县的法制审查中，除了内部文、商函、会议通知、人事任免决定等明显不属于规范性文件的，全部由法制机构进行合法性审查，虽然不会出现遗漏，但是淡化了审查的重心，也加重了法制机构的工作量。
二、把好程序关。首先是文件签批程序，我县文件的签批一般是由拟稿人签字，部门主要领导审签，涉及多个部门的要进行会签，然后由秘书人员文字把关，再交法制机构进行法制审查，法制审查签字后呈送领导签发。在法制审查时，对文件的签批一并审查，对于不按程序进行的不予法制审查。其次听证程序，对于重大的行政决策，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策，积极推行听证，严格按照听证程序进行，对于应当组织听证而未组织听证的，停止法制审查，在组织听证后再予以审查。三是审查制定规范性文件的主体、规范性文件的制定形式、规范性文件中的法律术语是否规范准确。规范性文件具有反复适用性和长期有效性两个特征，规范性文件一经公布，就在本行政区域和有效期限内反复适用，具有普遍约束力，这就要求制定的规范性文件必须结构严谨、措词准确，要经得起推敲，不能朝令夕改。
三、把好法律政策关。法制机构的审查就是审查规范性文件是否符合法律、法规、规章和上级政策的规定。《河南省规章规范性文件备案办法》第11条规定了五项审查事项，已经规定了法制审查的内容。笔者结合工作实践总结了规范性文件常出现的问题，在审查工作要做到六个注意。一是注意不要违反国家法律或政策。这在前几年的招商引资文件中时有发生，如在招商引资文件中违反规定减免税收和土地出让金，或采用“先征后返”形式进行变通，实际上违反了国家的法律规定。二是注意要顺应国家法律政策的变化。如我县2009年在审查县房管局拟稿的文件中，该文件规定对廉租房进行租售并举，也就是允许廉租房买卖，在审查中我们查阅大量相关法律政策和信息，对于廉租房买卖国家虽然没有表示反对，其它省市也进行了探索尝试，但是在我省毕竟没有法律政策依据。为此，经反复讨论法制审核意见为，在上级没有出台正式文件前，暂不签发，但是可以做好廉租房出售的前期准备工作，待政策环境允许时出台。到2010年初，我省《关于加强廉租住房管理和规范产权处置的指导意见（试行）》公布后，我县随即出台了我县的加强廉租住房管理和规范产权处置实施办法，并迅速的开展工作。三是注意不要增加行政许可条件和程序，违法创设行政强制措施。随着依法行政能力的增强和法制意识的提高，现在违法设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等已基本不存在了。但有些规范性文件有意无意的增设许可条件和环节，特别是增设前置许可条件，这在办理营业执照、企业年检、办理房产证、规划证等情况时行政相对人时有反映，在规范性文件审查时尤其要注意。 四是注意不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不能予以限制或剥夺。五是注意不得增加公民、法人和其他组织的义务。不得违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。六是注意审查含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇等内容，因为其妨碍了统一市场的建立和公平竞争原则。
四、把好备案关。规范性文件通过法制审查、签发公布后，便要及时报送备案。按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的规定，市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案，对此《河南省规章规范性文件备案办法》也有规定。在报送备案工作中要做到三个明确。首先要明确备案的范围，报备的对象应当是经过法制机构审查并发布的规范性文件，对不是规范性文件的不用报备，在这里注意有原文转发的文件、内部文、平行文、具体行政行为、上行文、会议通知、领导讲话和不作为执法依据的会议纪要、人事任免决定等8种不需要报备的文件。其次明确备案的时间要求，及时报备。第三是明确报备的形式，准确提交备案材料，包括备案报告、规范性文件正式文本、法律政策依据、制定单位法制机构审核意见，在报备的同时报送电子文本。这样备案工作才能做到准确、及时、规范。
五、把好处理关。对于在审查中存在问题的处理，《河南省规章规范性文件备案办法》也做了3方面的处理规定。一是认为规范性文件存在疑问需要制定机关说明情况的,可向制定机关发出《规范性文件备案审查请予说明函》,制定机关应当按照该函的要求予以回复。必要时可以组织论证会或者听证会。二是对超越职权、违法或者不适当的规范性文件,负责备案审查的政府法制机构应当向制定机关发出《规范性文件备案审查建议书》,要求制定机关自行纠正,制定机关应当自收到该建议书之日起30日内自行纠正并反馈情况;逾期不纠正的报请同级人民政府在60日内予以撤销。三是发现规范性文件之间相互矛盾的,应当进行协调。经协调达成的一致意见,有关各方应当执行;达不成一致意见的,应当提出意见,提请同级人民政府决定。
二〇一一年七月二十一日
