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我省全面开展行政复议体制改革试点工作
行政复议应诉一处  来源:行政复议应诉一处   时间:2017-11-30 16:44:28

 

根据《国务院法制办公室关于在部分省直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国发【200871号)精神,我省开展行政复议委员会试点工作,省政府成立了以常务副省长为组长的省政府行政复议委员会试点工作领导小组,负责全面组织领导试点工作。领导小组办公室设在省政府法制办。2009520日,省政府下发《河南省人民政府办公厅关于开展行政复议委员会试点工作的通知》(豫政办〔200984号),决定开展行政复议委员会试点工作。明确了试点工作的范围、原则、内容和工作要求,确定郑州、安阳、驻马店3市作为全省第一批行政复议委员会试点城市开展试点工作。2012年,又确定洛阳、信阳、周口、平顶山、濮阳、新乡6市作为第二批试点单位。按照国务院法制办关于行政复议委员会试点实行“一级政府只设一个复议机构”的要求,我省第一批试点三个单位在体制分别采取了不同的模式,在工作方式上也各有特色。第二批试点单位主要是参照第一批试点单位经验的基础上开展工作的。因此,第一批试点单位的工作情况涵盖我省复议委员会试点工作的全貌,为了详细具体反映我省试点情况,现将第一批试点单位工作情况分述如下:

一、郑州市试点工作情况

1、工作机制和队伍建设情况。2010年起,郑州市开展试点工作。实行“全部集中受理、部分集中审理”的相对集中行政复议权的工作机制,对“民政、工商、人力资源和社会保障、国土资源、规划、卫生、城管、质监、食品药品监督、住房保障、水务”等11个部门的案件实行集中审理。市、县两级政府成立政府首长任主任委员,并吸收有关法学专家、律师等专业人士作为专家委员的行政复议委员会及其办公室,建立了行政复议集体决策机构,保障了行政复议重大事项决策和案件审议的社会参与性,提升了行政复议的公正性和公信力。同时,市县两级政府均成立了行政复议中心,配备工作人员60余人,具体承担行政复议委员会试点职能。

2、行政复议工作主要做法。第一、规范行政复议工作。先后出台了《郑州市集中受理行政复议案件暂行规定》、《行政复议档案管理办法》、《行政复议听证暂行规定》、《重大行政复议案件议决程序》、《郑州市人民政府行政复议委员会章程》、《行政复议委员会委员守则》、《行政复议委员会全体会议议事规则》、《行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》、《郑州市行政败诉案件过错责任追究暂行办法》、《履行回执制度》等制度文件,建立了行政复议案件和解与调解、专家论证、案件听证、集体审议、决定备案等近20项工作制度,切实做到了行政复议案件的受理、议决、决定、履行、备案、责任追究等各个环节都有章可循,行政复议工作在规范化、细致化方面不断得到提升。第二、探索完善案件审理新机制。即区分案件类型和情况,分别形成了承办制、会审制、合议制和论证制四种案审机制。承办制,即一般案件实行两人承办,其中一人主承办,承办人提出初审意见后按程序报批运转;会审制,即是指案情相对复杂,承办人之间、承办人与办案机构负责人之间对于案件的处理存在争议的,由办案机构全体会议或者提交法制办有关会议集体审议;合议制,是指针对那些重大、复杂或者疑难案件,经办领导集体审议仍不能作出一致处理意见的,组织开展主要由专家委员参加的行政复议委员会案件审理会组成合议组,集中审议决定,充分发挥其专家委员中立和专业的特殊作用;论证制,是指针对案件事实和内容专业性、技术性较强的案件,邀请相关专业领域的专家对相关专业和技术问题进行“专家会诊”、集体研讨,并根据专家意见提出案件处理意见。在确保办案质量的同时,提高了办案效率,及时化解了行政争议。

第三、坚持“公开听证、阳光办案”。市政府法制办坚持办理行政复议案件“两个必听证”,即“行政机关年度内首起案件必听证、重大复杂案件必听证”,并配套建立听证回避、质证、辩论等制度。“兼听则明、偏听者暗”。通过听证,既充分保障了当事各方陈述、申辩和质证的权利,又利于找准了案件争议焦点,理清了案件事实,对公平、公正地审理案件起到了积极作用。同时,还坚持将行政复议决定等文书在政府法制信息网公开公示,一则供公众查阅,指导群众合理期待、依法诉求;二则接受社会监督,避免出现“同案不同判”情形。第四、坚持推行说理式审理案件。坚持推行说理式行政复议文书,既释法又说理,在案件审理报告及决定书增加说理内容,除有审理意见外,还将案件的定性、证据的采信、事实的认定、程序的遵守、法律的适用、职权的行使等方面予以阐述,使行政复议当事人通过看复议决定就能清楚地了解案件的整个审理过程以及审理意见形成的前因后果,充分体现以事实为根据,以法律为准绳的案件审理准则,达到依法明理,实现以理服人。第五、加大行政复议调解和解力度。创新行政复议办案方法,注重提高案件办理的社会效果。在案件审理过程中按照公平合理、合法自愿的原则,积极调解行政争议,真正做到案结事了,使复议案件办理的法律效果和社会效果达到和谐统一。为此,市政府法制办采取了以下措施:一是内部细化行政复议岗位分工,分别明确受理审查和案件审理岗位职责,提高群众接待、矛盾化解能力和水平;二是推行行政机关“一把手”出庭应诉制度。凡涉及重大、复杂或者群众切身利益的案件,要求被申请人法定代表人参加庭审,在有效解决了“民告官而不见官”问题和平息激愤的同时,搭建群众与行政机关直接沟通的平台,促成争议和解。三是实行案件调查“三深入”,即办案人员办理案件做到深入基层、深入群众、深入现场,了解各方诉求,摸清争议焦点,向群众摆事实、讲道理,为案件调解创造条件,探索灵活多样的结案方式。近几年,法制办共通过调解方式化解行政争议数千起,重大敏感案件上百起,多次收到群众赠送的锦旗。第六、强化履行行政复议决定,严格责任追究,充分发挥行政复议内部层级监督作用。一是建立回执制度,监督行政复议决定履行,全面、彻底地做到有错必纠。认真落实败诉案件过错责任追究制度,确保行政复议决定能够得到落实、落实有结果,有过错有责任,责任能够得到追究。二是建立定期督导制度,对各单位行政复议决定执行情况进行全方位检查,定期通报,并对未执行到位的个案紧密跟踪督导。三是充分发挥法制建议和行政复议意见书作用。通过审理行政复议案件,及时掌握全市行政执法争议动态和倾向性问题,并提出针对性解决建议,减少行政争议。近8年,市政府印发行政复议专报30期,对案件中反映出的执法问题进行公开评析,使办案效果产生了放大和持久效应。

 3、存在的主要问题是机构性质与承担的职能不相适应。 试点工作开展之前是郑州市政府法制办公室下设行政复议应诉处,正科级,不是单独法人,是法制办的内设科室。试点之后,郑州市编办下发正式编制文件,成立郑州市政府行政复议中心,承担法律授予市政府的行政复议功能,级别为正科级,单位性质为参公事业单位,是独立事业单位法人,有机构代码证,有法定代表人,编制核定编制10人,后来随着工作任务的增多增加到16人,实有15人。行政复议中心履行政府行政职责却被定性为公益性事业单位,不利于工作协调与开展。

二、安阳市试点工作情况

1、工作机制和队伍建设情况。2009725日,安阳市政府印发了《安阳市开展行政复议委员会试点工作方案的通知》(安政[2009]51号),市政府各部门、市政府派出机构、省以下垂直部门不再行使行政复议职能。2010128日,成立了市行政复议受理中心。2012年,相继在所属的四个县安阳县、汤阴县、林州市、内黄县开展行政复议委员会试点工作,实现了行政复议委员会市县两级全覆盖。实行了部门复议权全集中,除海关、国税等中央垂直单位之外所有市级各部门,包括市政府各部门、市政府派出机构、省以下垂直领导的部门不再行使行政复议职能,实现了行政复议权一次性全集中。对复议案件受理、案件管辖、复议机关、申请期限、互相配合等问题进行了明确规定。彻底实行“五统一”的工作模式,即由市行政复议办公室“统一接待、统一立案、统一审理、统一签批、统一决定”,相关复议机关不再行使任何行政复议职能,全部以市政府名义作出复议决定。

成立了常务副市长担任主任委员的市政府行政复议委员会,副主任委员由市政府秘书长、市政府办公室主任和市法制办主任担任,同时公开选聘了15名市人大代表、政协委员和法学教授、资深律师等作为专家委员。较大复杂的案件提交专家委员会研究。

2、行政复议工作主要做法。一是实行阳光办案,以实现案件的公开透明。对复议案件实行听证为主审理方式,凡是当事人争议较大、涉及群众较多、当事人申请听证的案件,一律公开听证。目前,行政复议案件听证率已达70%以上。二是简化程序,实现案件的高效便捷。由于案件数量大,在保证案件质量的同时,注重提高办案效率。市政府下发了《安阳市行政复议简易程序规定》,凡被申请人按简易程序作出处罚的等5种案件,全部使用简易程序审理,自受理申请之日起20日内作出行政复议决定。目前,25%的案件能在20日内结案,充分体现行政复议高效便捷的特点。三是试点工作稳步扩大试点范围,确保全市试点工作成功运行。安阳市在总结市本级试点经验的基础上,2011114日,市政府办公室下发了《关于进一步推动行政复议委员会试点工作的通知》,决定在县市开展试点工作。20111219日,安阳县政府印发了《安阳县开展行政复议委员会试点工作方案的通知》(安县政【201169号),201211日,安阳县政府试点工作正式运行。201287日,汤阴县政府印发《关于汤阴县开展行政复议委员会试点工作方案》(汤政[2012]39号),决定于2012101日开展试点工作。2013年,林州市、内黄县先后开展了行政复议委员会试点工作,实现了试点工作全覆盖。

3、存在的主要问题是复议工作人员数量与行政复议工作量不匹配。2015年至20179月底近三年时间,市政府本级办理行政复议案件1096起,涉及行政处罚、行政许可、行政登记、信息公开等多类行政行为,覆盖公安、国土、工商、住建、行政执法及食药监督等十几个执法领域。复议案件数量大,行政诉讼法修订后,行政应诉案件数量巨增,现有复议应诉工作人员已不能适应工作需要,亟待加强。

三、驻马店市试点工作情况

1、工作机制和队伍建设情况。200910月,成立了行政复议委员会,从公安、交通等部门抽调人员10人,办公室设在法制办,作为集中行使行政复议审查的具体实施机构。20143月我市成立行政复议案件受理中心,负责市政府实行相对集中行政复议审理权后试点点单位行政复议案件受理,其性质为事业编制。

2行政复议工作主要做法。出台《驻马店市人民政府行政复议委员会工作规则(试行)》和《驻马店市人民政府行政复议委员会办公室行政复议案件办案程序规范》,对复议委员会办公室办理行政复议案件的程序进行了规定。明确规定了以市政府为复议机关和以市政府工作部门为复议机关的行政复议案件统一由复议委员会办公室受理、审查。其中对于以市政府工作部门为复议机关的行政复议案件,复议委员会办公室审理后制作《行政复议案件审查意见书》和《行政复议决定书草案》转送该政府部门,经该部门负责人签署同意意见后,由该部门按照《行政复议决定书草案》制作决定书加盖印章后送行政复议委员会办公室,由复议委员会办公室对当事人予以送达。如该政府部门不同意复议委员会办公室对案件的审查意见,应在收到该审查意见3日内以书面形式向行政复议委员会办公室提出异议并说明理由。从201541日起,依法应当由市政府部门管辖的复议案件由市政府各部门受理办理,重大行政复议案件由市政府部门提交市政府行政复议委员会集中决议。

3、存在的主要问题是由于相对集中行政复议审理权,涉及行政复议体制的重大调整,影响到一些政府部门的职责权限,导致一些政府部门对相对集中行政复议审理权还存在不同认识,体制创新还存在不同程度的阻力。主要表现在:一是一些部门担心复议权限集中后会影响行政效率。二是在实施相对集中行政复议审理权后,政府工作部门不再审理行政复议案件,但复议决定仍要以原政府工作部门名义作出,一旦复议后引起行政诉讼,原政府工作部门仍要承担应诉责任,这使得一些部门难以接受。三是行政复议委员会试点工作所需的机构和人员,在各地统一的机构改革方案明确以前,难以单独获得突破。

2010年至2014年该市采取的抽调各部门行政复议工作人员的思路,但在实际运作中也产生了问题。如复议人员所在单位不愿意输出精干力量;被调配人员由于个人考核、职务晋升等依然在原单位,从个人发展角度考虑也不愿意长期被调配到行政复议委员会工作。2014年我市成立行政复议案件受理中心,3名事业编制。在实际运行中也产生了问题。人员编制数量远不能适应办案量的增长,市本级行政复议案件迅速增多,人少事多矛盾突出。

 



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